Article PPP – Benoît Peaucelle - Vice-Président
de la SFA
– 21 septembre 2004
Le Partenariat Public Privé
est-il moral ?
Le Conseil d’Etat a émis le 3 juin des réserves
sévères, après le Conseil Constitutionnel,
sur le projet gouvernemental d’ordonnance sur les PPP. Le
gouvernement visiblement embarrassé a ajourné à
septembre le projet de réforme des marchés publics
qui prévoyait l’instauration d’un partenariat
public-privé qui permettrait à une seule entreprise
privée d’assurer la conception, la réalisation,
le financement, l’exploitation d’un ouvrage sur une
longue période pour le compte d’une personne morale
publique. Curieuse dénomination que ce “Partenariat-Public-Privé“
qui laisse croire qu’une entreprise privée ne pouvait
être jusqu’à aujourd’hui partenaire par
contrat d’un client public. L’appellation britannique
du PFI (Private Finance Initiative) a l’avantage de la franchise,
car le problème est bien celui du financement des projets
publics.
De nombreux arguments plus ou moins corporatistes ont jusque-là
été avancés contre les PPP : difficultés
d’accès aux marchés pour les PME, perte d’indépendance
de la maîtrise d’œuvre écrasée par
le pouvoir des entreprises générales, etc…
Mais la question se situe, à mon avis, à un autre
niveau. Il faut, pour comprendre le danger, voire le scandale
du projet voulu par le gouvernement, recourir à la morale
: morale politique qui vise à définir et protéger
le bien public, morale contractuelle qui vise à garantir
des relations contractuelles équitables entre les partenaires,
morale individuelle de la responsabilité qui vise à
garantir l’indépendance intellectuelle et professionnelle,
fondatrices de la responsabilité de chacun.
Le PPP est-il un montage politicien efficace ?
Je rentre de Hong-Kong où un appel d’offre vient d’être
lancé pour la création de quatre grands équipements
culturels sur un modèle de PFI. Ce projet est aujourd’hui
controversé et risque d’être abandonné,
ou du moins modifié dans son montage juridique. En effet,
le parti libéral conteste le bien fondé de la procédure.
Il s’agit de vrais libéraux, comme il n’en existe
pas en France, n’en déplaise à Messieurs Madelin
ou Raffarin. À Hong-Kong donc, les libéraux considèrent
qu’on ne peut pas connaître les nécessités
d’un équipement culturel quinze ans à l’avance
et qu’il est malhonnête, immoral, de jouer avec l’argent
du contribuable sur une telle durée. Ils considèrent
que des secteurs économiques (l’eau, l’assainissement,
les transports…) peuvent être donnés en concessions,
mais qu’il appartient à l’Etat, à la collectivité,
de garantir la bonne gestion et donc la conservation du patrimoine
commun, dans une gestion régalienne.
Cet exemple est particulièrement intéressant car
il nous prouve que le débat sur les PPP n’est pas
un débat politicien droite-gauche. S’il l’était
nous aurions même la preuve que le PPP n’est pas d’inspiration
libérale.
Sans doute, les Hong-Kongais toujours liés culturellement
à la Grande-Bretagne connaissent mieux que nous les désastres
financiers et les contentieux consécutifs aux PFI anglais.
La Faillite de Railtrack au Royaume-Uni (cf. article d’Odile
Join-Lambert in Chronique Internationale de l’IRES –
n°74 – janvier 2002) est un exemple d’échec
monumental du processus. Tout le monde sait que « les PFI
ont engendré les indicateurs les plus sophistiqués
d’Europe pour fixer des performances précises aux
services publics alors qu’elle est mondialement à
la traîne au regard de la qualité de ses services
publics » écrit Odile Join-Lambert. La Mission Interministérielle
pour la Qualité des Constructions Publiques a effectué
une enquête en Grande-Bretagne. David Laurence, responsable
au Buildings and Estate Management Unit du Home Office (équivalent
du Ministère de l’Intérieur) considère
que le PFI n’est pas la manière la plus rapide de
passer de la spécification des besoins à leur réalisation
et que les contrats de PFI sont très onéreux à
long terme.
Refusé par les libéraux de Hong-Kong, inventé
par le Labour anglais, promis par la droite française,
le Partenariat-Public-Privé n’a pas d’origine
idéologique. Il faut donc se demander quel est son véritable
but, visible ou caché, énoncé ou sous-entendu.
La morale politique et économique bafouée
Michel Sapin a raison de dénoncer dans Le Monde du 3
juillet dernier une technique d’habillage budgétaire.
Le PPP permet de transformer un investissement en dépense
de fonctionnement étalé sur des années. Joyeuse
mais naïve argutie pour se débarrasser des critères
européens limitant les déficits budgétaires.
Dans quinze ans, Messieurs Blair, Chirac et Raffarin couleront
une retraite paisible tandis que les Français paieront
des loyers sur des équipements dont nul ne peut dire s’ils
répondront à la demande. En bon financier du Trésor
Public, Monsieur Sapin ajoute qu’un groupe privé ne
pourra jamais offrir les mêmes taux que l’Etat ou les
collectivités locales.
De plus, aucun expert ne peut garantir aujourd’hui ce que
doit être dans quinze ans un hôpital ou une prison.
C’est bien parce que nous sommes dans un monde complexe,
fluctuant, évolutif, que se posent aujourd’hui les
problèmes des prisons, des hôpitaux, des lycées.
Les échecs retentissants en ce domaine - que ne je citerai
pas par amabilité pour leurs auteurs – ont presque
toujours comme origine des erreurs initiales de programmation
ou de prospective. On ne peut pas vraiment condamner les choix
pris, il y a dix ans. Mais il est naïf et probablement malhonnête
de penser qu’on peut résoudre ces problèmes
en les privatisant (contre loyer) pour quinze ans. C’est
faire fi de la complexité de notre société.
De plus pensez-vous vraiment qu’on mettra à la retraite
les fonctionnaires qui n’auront plus d’activité
à la suite de la privatisation des maîtrises d’ouvrage
publiques ? Qu’ils seront délocalisés dans
la Vienne ? Ou payés à ne rien faire ou à
faire semblant de faire, comme l’écrivait déjà
Sénèque à Lucilius ?
La Région Centre est une des rares régions qui,
à ma connaissance, a mis en place des schémas directeurs
pluriannuels des lycées. C’est pourquoi son président
sait qu’il est dangereux de fixer une ligne dans des domaines
régaliens, sans que les majorités politiques successives
puissent l’infléchir. Le responsable des investissements
dans ces lycées me disait un jour les difficultés
d’obtenir avec des prévisions à dix ans une
réalité à quatre ans. Monsieur Sapin partage
avec les libéraux de Hong- Kong le bon sens et la morale
politique soucieuse du bien public et du désir de dire
la vérité.
La morale des affaires contractuelle méprisée
Dans le monde des affaires, les contrats prévoient des
relations contractuelles justes, acceptées par toutes les
parties, parce que connues de chacune d’elles. C’est
le cas d’une concession de service des eaux, d’un marché
de maîtrise d’œuvre, ou d’un marché
de construction, dans lesquels chacun sait à quoi il s’engage.
Il est illusoire de croire que l’on peut savoir ce que seront
dans quinze ans les besoins du TGV Angoulême-Bordeaux (un
des PPP prévus, comme par hasard !), de l’équilibre
entre les lycées généraux, techniques et
professionnels, des hôpitaux (alors que le débat
entre hôpitaux de proximité et CHU n’est pas
clos), des commissariats (recentrés après qu’on
ait parlé de police de proximité en imaginant leur
dispersion il y a sept ans), etc…
Les contrats de PPP seront donc plus ou moins léonins :
s’il est facile de définir l’équipement
à créer aujourd’hui, il est impossible de déterminer
quels seront les besoins de maintenance, d’adaptation, de
transformation qui seront nécessaires dans dix ans. Il
est impossible d’affirmer aujourd’hui ce que jugeront
les tribunaux lorsque les entreprises qui auront conclu par un
PPP peu rentable, demanderont dans dix ans sa rupture. En Grande-Bretagne,
la moitié des PFI inaugurés par Monsieur Blair font
aujourd’hui l’objet de contentieux au désavantage
de l’Etat.
Je remarque d’ailleurs qu’aucune grande entreprise privée
n’a jamais eu l’idée de conclure des PPP, «
partenariats privés-privés », pour gérer
des locaux. Les entreprises privées qui sont tenues à
un minimum de rentabilité vis-à-vis de leurs actionnaires
et qui gèrent leurs biens à long terme, sans se
soucier des échéances électorales quinquennales,
ne peuvent se permettre d’endetter leurs successeurs. Elles
disposent de services d’achat ou de moyens généraux
qui gèrent au mieux des contrats de maîtrise d’œuvre,
de construction, de facilités management… Un entrepreneur
ne gère pas son entreprise en jouant au loto, sauf quand
il est, comme jadis au Crédit lyonnais ou chez un Vivendi,
un ancien directeur de cabinet ministériel. L’Etat
doit savoir que les entrepreneurs qui accepteront des contrats
de PPP joueront pour gagner. A tout jeu il y a un perdant et un
gagnant. Les entreprises sauront prendre en otage les politiques
par des méthodes plus ou moins avouables et ils auront
raison. Peut-on leur reprocher de se donner les moyens de gagner
?
Parce que le PPP ne peut pas définir sérieusement
la nature du contrat à dix ans, il est contraire à
la morale contractuelle. Mais évidemment Messieurs Blair
et Raffarin n’en ont que faire : leurs enfants paieront une
deuxième fois, après contentieux, pour réorienter
les PPP sur les nouveaux besoins qui seront apparus. D’ailleurs,
conscient de ces problèmes, le gouvernement a prévu
des garde-fous qui rendront la mise ne place d’un PPP aussi
longue et bureaucratique qu’un marché public habituel.
Il est donc probable que le nouveau système ne produira
pas la simplification administrative attendue. Le risque d’obsolescence
de l’équipement projeté n’est en rien
diminué, mais le risque juridique accru.
La morale individuelle et la responsabilité disjointes
Par morale individuelle, j'entends ici le droit et le devoir de
toute personne physique ou morale de dire ce qu'il pense en conscience
et en toute indépendance. Ce principe fonde sa responsabilité.
C'est ainsi que dans le cadre d'un contrat de travaux, un entrepreneur
a le devoir de refuser de mettre en oeuvre un procédé
spécieux. De même, un architecte a le devoir de refuser
à un entrepreneur une variante qu'il juge dangereuse. Ce
fondement de la responsabilité suppose l'indépendance
des professionnels. C'est pourquoi le droit européen a
exigé, il y a quelques années, la restructuration
organisationnelle et physique des métiers de la banque
et de la finance. C'est pourquoi aussi le Conseil d'Etat vient
de confirmer, par une décision du 31 mars 2004, l'interdiction
aux architectes d'exercer une activité de marchand de biens.
En résumé, la garantie de l'indépendance
intellectuelle et professionnelle de chacun, exigée tant
par les règles de l'OMC que par le Droit européen
et les codes déontologiques de nombreuses professions de
par le monde, est le fondement de la responsabilité professionnelle.
Croyez-vous par exemple, qu’il soit sérieux de demander
à un bureau de contrôle, payé par un aéroport
maître d’ouvrage, de contrôler les études
de l’architecte et du bureau d’études, alors
même que maître d’ouvrage, architecte et bureau
d’études ne font qu’une seule personne morale
? Les responsabilités deviennent inexistantes quand il
y a confusion des rôles.
Que penser de l’indépendance des architectes, des
ingénieurs, des contrôleurs techniques qui, dans
les PPP, auront pour mission de donner des ordres à leur
client, l’entreprise générale ?
Le minimum, souhaité par de nombreux fonctionnaires ou
politiques est de garantir, si PPP il doit y avoir, cette indépendance
des professionnels et une juste responsabilisation de chacun.
Il paraît nécessaire d’exiger que les entreprises
générales soient exclues du rôle de mandataire
des marchés de PPP car le conflit d’intérêt
n’est pas moralement acceptable et qu’un nouveau métier
purement financier d'investisseur privé de biens à
usage public soit inventé. Le problème est de «
financer »et non pas de produire une macédoine «
financement, conception, construction, entretien ». S’il
ne s’agissait pas d’abord de financer, les PPP seraient
inutiles, le droit européen ayant heureusement imposé
par directive la modification de la loi du 12 juillet 1985 en
autorisant la délégation de la maîtrise d’ouvrage
publique à une personne privée.
Qu’on ne s’y trompe pas, la Société Française
des Architectes ne s’attache pas ici à des intérêts
corporatistes. Mais nous demandons simplement à pouvoir
exercer notre métier conformément au droit qui régit
notre profession et sa déontologie et fonde nos responsabilités.
En vertu du principe d’indépendance des professionnels,
nous n’hésiterons pas à porter le débat
devant la cour européenne de justice.
La prudence oubliée
J’en appelle à ce que Max Weber appelle donc l’éthique
de la responsabilité. Une bonne intention, celle sans doute
de Monsieur Raffarin pour développer les équipements
nécessaires à la France, peut aboutir à des
catastrophes. L’éthique de responsabilité veut
que nous répondions non seulement aux intentions mais aussi
aux conséquences de nos décisions. Nous avons dit
que les PPP pouvaient avoir, auraient, des conséquences
néfastes. André Comte Sponville parle d’éthique
de la prudence, la seule éthique qui vaille. Déjà,
Saint Thomas d’Aquin (« Somme théologique 1a
2ae – question 57 article 5 et question 61 article 2) écrivait
que des quatre vertus cardinales la prudence est celle qui doit
diriger les trois autres (tempérance, courage et justice).
Que penser d’un mécanisme politico-économique
qui joue avec l’avenir en toute impunité et sans prudence
aucune alors qu’il est institué par un gouvernement
qui a imposé le principe de précaution que tous
les scientifiques et intellectuels indépendants ont récusé,
rappelant que « l’innovation est un devoir de précaution
». La « précaution » est représentative
de la grande peur qui se vend si bien électoralement les
22 avril. Mais de prudence, il n’est point question. La précaution
s’impose à autrui, tandis que la prudence nécessite
réflexion sur soi-même. Comme l’écrit
André Comte Sponville, « s’il est imprudent
de n’écouter que la morale, il est immoral d’être
imprudent ». Monsieur Raffarin se moque de la prudence qui
est une vertu qu’il ignore, parce qu’il reporte sans
état d’âme sur ses successeurs, et surtout sur
ses électeurs et leurs enfants, les conséquences
de ses choix : un TGV Angoulême-Bordeaux vaut bien quelques
turpitudes. Que sont devenus nos grands argentiers tels les Jacques-Cœur,
Sully, Richelieu, Colbert, Turgot, Necker, Guizot, Thiers, Mendès-France,
Pompidou, Giscard, Delors ?... Lequel d’entre eux aurait
eu l’idée saugrenue d’inventer les PPP ? Lorsque
ceux-ci lançaient un emprunt d’état auprès
des citoyens, afin de développer ou de relancer l’économie
du pays, ils assortissaient cet emprunt de garanties de remboursement
à taux déterminé, quitte à ce que
ce taux leur soit reproché ultérieurement. Mais
ils n’engageaient pas en catimini le contribuable dans une
spirale indéterminée de charges fiscales. Le PPP
est une invention géniale et diabolique, espèce
d’emprunt d’état obligatoire pour tous à
risque indéterminé…
Il est imprudent de jouer avec l’argent du contribuable et
les responsabilités indéfinissables sur quinze ans
des partenaires… Si Monsieur Raffarin avait conservé
un zeste de conscience morale, il saurait que la morale pratique
est fondée sur quelques vertus, « dispositions acquises
à faire le bien » selon Aristote, « virtu,
force qui agit » selon Machiavel, au premier rang desquelles
la prudence « amour qui choisit avec sagacité »
selon Saint Augustin. Mais il est vrai qu’avec un horizon
à trois ans on comprend qu’on ait le nez dans le guidon…
La chance ou la force des grands commis cités ci-dessus
était sans doute qu’ils avaient une vision de la France
qui dépassait le temps de la mandature électorale.
Le PPP est-il l’archétype des montages des démocraties
décadentes devenues incapables de mettre en œuvre
une politique à long terme qui dépasse l’échelle
du temps électoral ?
Pourquoi donc les PPP ?
Les PPP sont un retour déguisé, mieux ficelé,
des METP, rendu célèbres par l’affaire des
lycées d’Ile de France. Du 19 au 22 mars 1996, je
participais à une session de formation des maîtres
d’ouvrages publics. J’y affirmais que les METP n’avaient
comme seule utilité que de permettre l’organisation
d’un système de corruption dans la région d’Ile
de France. La Justice, nous le savons tous, n’a levé
qu’une partie du voile qui cachait l’iceberg de cet
immense réseau de corruption à plusieurs volets
(les chaufferies de lycées existants, les lycées
neufs aux toitures envolées avec la tempête de 1999…).
Les récentes directives européennes ont précisé
que les entreprises condamnées pour corruption étaient
exclues des marchés publics. Personne ne peut jeter la
pierre aux entreprises obligées, autrefois, « de
passer à la caisse », de soutenir le projet des PPP.
Il semble bien juste, dans notre système républicain
bizarre où la corruption dite active est plus sévèrement
poursuivie que la corruption dite passive, que les entrepreneurs
obtiennent des compensations. Telle est l’origine des PPP,
sans que personne n’ose le dire ouvertement. Car les arrangements
conclus dans les immeubles de la rue de Solférino dans
le cadre des marchés publics sont bien plus dangereux pour
les entrepreneurs que de noyer le poisson dans des METP ou PPP.
D’une certaine manière, ils pratiquent la fidélité,
la justice et la générosité en protégeant
leurs salariés ; jamais nous ne leur jetterons la pierre.
Je suis même convaincu qu’un accord de bonne conduite
serait facile à conclure entre architectes et entrepreneurs
qui, comme nous, ont des difficultés à se faire
payer par les services de l’Etat désargentés,
désorganisés et inefficaces : mieux vaut un PPP
garanti par une banque privée qu’une administration
incapable d’honorer ses engagements et fière d’elle-même
parce que payant ses agios avec un an de retard…
Je ne veux voir qu’un hasard dans le fait que l’investigateur
des PPP soit un proche de Monsieur Juppé (dont personne
n’a jamais douté de l’intégrité)
lequel fut chargé des questions de financement électoral
au sein du parti de Monsieur Chirac alors qu’il était
en même temps salarié chez Bouygues et Campenon-Bernard
. Ce n’était qu’une coïncidence…
Dans le Monde du 3 juillet, Michel sapin conclut ses propos
en écrivant « chacun ne sera plus tenu que par sa
conscience morale ». En l’occurrence je fais confiance
à la conscience morale de Michel Sapin, et de beaucoup
d’autres, parce qu’elle s’appuie sur des convictions,
une éducation, une praxis politique, elles-mêmes
fondées sur la recherche de vertus sans lesquelles il n’existe
pas de conscience morale. Mais il est illusoire de penser qu’un
système favorisant la corruption puisse se contenter de
la conscience morale de chacun. Si l’ordonnance devait être
adoptée, ses signataires devraient être tenus comme
incitateurs et complices des corruptions actives à venir.
